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“新加坡模式”能够复制吗?
2015-04-18 01:42 来源:经济观察网 作者:陈季冰 编辑:经济观察网
导语:对中国来说,真正有启发意义的可能不是“新加坡模式”,而是“新加坡精神”

陈季冰/文

 

在3月29日的朴素国葬后,新加坡将进入一段艰难而漫长的反省期。

新加坡现任总理、李光耀的长子李显龙在他父亲的悼词中说得一点也不过分:“对新加坡来说,这是黑暗的一周。这些年来指引我们的明灯熄灭了。”

不过,这又何尝不能成为一个前所未有的契机呢?让新加坡人在不再有明灯指引下勇敢地摸索出一条适合自己继续前进的道路。

在铁腕统治新加坡的半个世纪里,李光耀下达过数不清的不容抗拒的命令。其中有一条是在他去世后,拆掉其生前的住所,理由是维护它需要耗费大量资金,人们络绎不绝前来参观时又会把它弄得乱糟糟的。但现在,悬在这个城市国家上空的最大的一个问题是:李光耀所建构的现代新加坡及其引以为傲的“新加坡模式”在他身后还能完好无损地持续下去吗?还是会像他居住过的房子一样随着主人的逝去一同消失在历史中?

 

“精英治国”的典范

 

马来西亚一位媒体人曾在东南亚最大的华文报纸《星洲日报》上发表文章感叹:“在隔了海峡的大马人眼中,新加坡丰衣足食,政治稳定,治安良好,没有族群冲突。这个国家,还有什么可以不满意,不满足的呢?”

的确像其感叹的那样,在新加坡,政府把老百姓照顾得太好了,几乎到了无微不至的地步!从社区管理、公共组屋的改建提升、电梯翻新、建有盖走廊以免居民淋雨,到房地产的增值、饮食起居、交通的便利;从教育、人口规划,到养老积蓄、全民运动……都有长远细致的规划。这就是新加坡留给世人的“保姆国家”形象,也是所谓“新加坡模式”的首要特征——

在今日新加坡,80%以上的人口居住在政府提供的大大低于市场价格的“公共组屋”里,剩下百分之十几(他们多为富裕阶层)则从市场上购买私人开发商提供的商品房。

新加坡上世纪60年代末即建立起了全民参与的完善的“强积金”制度,规定每一个就业者都必须参加,每个参保者将工资的40%存入个人强积金账户,雇主则给以一定比例的补贴。积存的钱由政府进行保守的投资管理,直到该国民退休后向其支付养老金。

新加坡可能还是当今世界上极少数没有被医疗保障问题所困扰的国家,它的医疗开支仅占gdp的3%-4%,远低于其他发达国家,但它不仅实现了全民覆盖,而且诸如婴儿死亡率、预期寿命等许多指标也远远领先。

在教育方面,世界上也很少有国家能够像新加坡那样始终如一地把它放在优先地位,真正实施“教育立国”战略。只用了一代人时间,新加坡就从一个人口中文盲占很高比例的愚昧闭塞的社会提升为全世界受教育程度最高的社会之一。

……

在把国民照顾得如此之好的另一面是,新加坡一直拒绝引入全面的社会福利体系,更坚决反对北欧式的“福利国家”制度。政府认为,这会推高商业成本,阻碍外部投资进入。新加坡社会保障制度是以“不养懒人”为基本出发点的,因此它没有设立最低工资制度和全覆盖的失业保险。近年来反对党政治诉求的着力点之一便是更高和更完整的社会福利政策,他们批评新加坡已经有了一流的经济,却只有三流的福利。

容易为人所忽视的是,新加坡虽为弹丸之地,但却是一个种族、宗教和文化多元复杂的社会。因此,如何维护族群和谐、保证社会稳定一直是新加坡的头等大事。李光耀认为,消除种族间的经济差距,特别是消除华人与马来人之间的贫富差距是重中之重。为此,独立以后,新加坡政府对马来人采取优惠的政策,提供他们更多上学、就业的机会,努力使他们尽快富裕起来。

与此密切相关,语言问题一直是萦绕在李光耀心头的第一位政治问题。用他自己的话来说,这关系到“新加坡的存亡”。这个独立时只有200多万人口的城市国家,有着多达四种主要语言——华语、英语、马来语和淡米尔语(印度)。在李光耀看来,不妥善地解决语言问题,想要将这200万人团结在一起,建立共同的国家认同,是不可能的。在李光耀及其人民行动党的领导下,新加坡用30多年的时间,成功地将身处东方的自己改造成为一个英语为第一语言,华语为第二语言,同时又不偏废其他母语的教育和使用的国度。

1991年1月,新加坡政府发表《共同价值观白皮书》,提出并倡导五大共同价值观:“国家至上,社会为先;家庭为根,社会为本;关怀扶助,尊重个人;求同存异,避免冲突;种族和谐,宗教宽容。”客观地说,在一个宗教、文化、种族、语言等各方面都高度异质化的社会里推动融合,半个世纪以来全世界可能没有比新加坡做得更好的。

简言之,在新加坡,老有所终、幼有所养、人人受到良好的教育,青壮年各尽其能,社会上的一切都那么井井有条……差不多就是一幅古代儒家心目中完美无缺的理想社会图景。而所谓“儒家价值观”或“亚洲价值观”,也恰是晚年李光耀不遗余力地宣扬的。

但这幅理想图景也让新加坡及新加坡人付出了代价,而且未来代价可能会日益难以承受。为了得到这样一个繁荣稳定、干净整洁、光彩照人的“天堂”,新加坡人必须放弃相当一部分个人自由,无条件接受人民行动党政府指定的价值标准和行为规范。

许多人都知道,在新加坡,口香糖至今仍受到禁止,理由是它会破坏城市环境;乱扔垃圾和上完厕所不冲水的人,将被罚款;令人皮开肉绽的鞭刑,等待着那些吸毒贩毒以及其他重罪者……政府针对太多事情作出了能做或不能做的细致规定,你最好老老实实照做。

总之,李光耀治下的新加坡就是精英治国论者的完美梦想。半个世纪以来,人民行动党始终牢牢掌握权力,实现并保持了对新加坡的高效治理,靠的也是精英主义这一法宝。

从新加坡执政者的身份就能看出这种精英主义的两大特征:第一,他们的执政时间都很长;第二,他们出自一个相对狭窄的小团体。

1990年李光耀不再担任新加坡总理后,将这个职位交给了他器重的接班人吴作栋。2004 年吴作栋退休后,又将它传到了李光耀之子李显龙手中。

作为新加坡共和国的第三任、也是现任总理,今年63岁的李显龙本身就是按精英主义模式培养出来的一位政治家。他是李光耀的长子,本科毕业于英国剑桥大学毕业,并在美国哈佛大学肯尼迪政治学院攻读硕士。回国后,李显龙投笔从戎,在出任总理前,他先后担任过新加坡贸工部长、国防部长、副总理。

这也是政治评论者经常用“威权”来形容“新加坡模式”的理由。

如同任何事物一样,这种“精英治国”有其高效的一面,例如它有助于新加坡政府排除西方国家普遍存在的那种民意压力,做出更具长远眼光的政策规划。但从另一方面来看,被人民行动党引以为豪的这种“精英主义”又因为经常无视基本人权而显得冷漠无情,跟不上时代变迁的脚步。

 

假民主与真法治

 

理论上,新加坡是一个多党制国家,政党登记是自由合法的。任何政党,只有赢得议会选举才能上台执政。与此同时,新加坡的选举也相当透明,几乎从未发生过舞弊案。然而在现实中,50年来的每一次选举莫不以人民行动党(people's action party,简称pap)毫无悬念的大获全胜而告终。因此,在新加坡,选举(vote)并不意味着选择(choose),它只意味着两件事情:第一,每隔5年重新确认一次pap的执政合法性;第二,每隔5年提醒一次pap,它是需要得到选民评判的。

在“新加坡模式”的支持者看来,正是这种既有压力、但结果又早有定论的选举,使得新加坡政府及其官员可以既保持诚实清廉,又能够无视民粹思潮,心无旁骛地着手明智的长远计划。

至于在这种有选举的政治制度之下,人民行动党为什么能够长期一党独大、垄断长达半个世纪的执政权?我认为存在两方面的因素。

正面地看,人民行动党懂得倾听民意,的确是很得民心的。

通过一些法定的机制,人民行动党与基层民众保持着密切的联系,始终能够了解社情民情,为民排忧解难,也为制定政策提供更加有依据性的材料和信息。在新加坡,部长和议员每周都要定期同选民见面,为大家解决实际问题。在这种被称“meet-the-people session”的固定活动中,选民可将各种困难和需要帮忙的事项告知议员,议员对选民所关切的事或做出解释,或利用自己对政府部门的影响力帮助解决。2003年底的某个晚上,我曾经到访新加坡的一个社区,遇见一位与我同姓的pap议员正好走访社区活动中心。那天晚上下着蒙蒙细雨,这位陈姓议员孤身徒步走过来,没有随从,随后站在那里与几位年长居民聊天,态度诚恳殷勤,令人印象深刻。

更重要的是,人民行动党是一个非常开放的组织。所有的社会精英,只要在某个领域中做得出色,都有可能被人民行动党主动吸纳进入党内和政府。

不过,负面地看,这体现了新加坡政治竞争的不公平,也是它备受争议的“威权”体制的重要特征。

人民行动党长期执政,几乎垄断了新加坡的政治资源,并掌控着这个国家的许多其他重要资源,可以调动各种手段去打压反对党。事实上,它也的确是毫不犹豫地这么做了。新加坡对于公民的集会、演说等政治活动都有极为严苛的管制,对选举期间的造势活动和媒体宣传等也都限制重重。由于pap在议会中拥有绝对优势,它往往能够轻而易举地修改宪法和其他法律,使得选举有利于自己而不利于反对党,其中包括选区划分、竞选时间限制等等。

最令人难以接受的是,在每一次选举之前,人民行动党都从不讳言将对反对党胜选的选区予以“惩罚”,例如取消和减少福利补贴、冻结市政基础设施改造工程等。新加坡政府总是理直气壮地宣称,“政府有责任首先要照顾好支持自己的选民”。放在所有西方国家,这类威胁性的竞选话语恐怕都构成了严重的政治错误,甚至是违宪。但李光耀一点也不在乎人们的批评,在2008年的一次演讲中,李光耀说:“许多人问,‘为什么你们不开放体制,然后会有两个大党,总有一个政党随时准备掌权呢?’……这种说法我一刻也不认同!”原因是:“我们没有那么多人口来确保一直有一个顶级团队,同时还有一个备选的顶级团队。我尝试过,那是不可能的。”

对于“新加坡模式”的批评者来说,新加坡的这种政党制度和选举制度仅仅是专制威权实质之外的一块遮羞布。但对于“新加坡模式”的拥趸而言,这些恰恰是对西方民主制度的发展和创新,是“西方现代政治经济制度与中华传统文化的天衣无缝的嫁接”。并且,它还有力地证明,世界各国应当根据自己的国情走出适合自己的完全不同的“民主”道路。

在经济上,新加坡一方面注重周密的国家规划(其中包括城市规划和产业规划),并建立了不少国有企业(在新加坡一般称为“政联企业”),其中包括享誉世界的新加坡港务公司、新加坡航空公司、星展银行、凯德置地、新加坡电信等。另一方面,新加坡实行自由放任的市场经济体制和低税负、开放性的经济政策,严格保障私人产权、自由竞争,鼓励资金和人才进入新加坡。新加坡的国有企业大多由政府通过淡马锡和其他机构以出资占股的方式间接控制,其中有许多是上市公司。政府要求它们商业化运作,既不要求它们承担什么特殊责任,也没有给予它们什么特权。因此,新加坡政联企业虽与政府关系密切,政界与商界的流动也很频繁,但总的来看它们还是很好地履行了董事会负责制之下的独立决策,多年来也没有发现有政联企业勾结政府部门,设置行政壁垒,打压民营企业,破坏市场竞争秩序的明显的例子。

事实上,政治上威权主义的新加坡之所以不同于那些腐败的专制国家,或者更准确地说,让新加坡变得与它们不同的,主要不是李光耀一直热衷于宣扬的“儒家价值观”,而是英国殖民统治留下的法治传统。

新加坡政治和法律制度深受英国影响,它的国会采用的是威斯特敏斯特体系。这是通行于英联邦国家的一种议会制模式,具有两院制、行政和立法两权制衡等特点。而它的普通法(或称习惯法)传统为社会经济活动营造了一个稳定的、可预见的制度环境。

说起对挑战者的压制,虽然新加坡当局借助殖民时期留下的内部安全法令来弹压异议者——该法令以国家安全之名,允许行政单位可以不经审判就无限期拘禁嫌疑人,前社会主义阵线的谢太宝便在从未受到审判的情况下被长期拘押。但更多时候,学习法律出身的李光耀,还是善于通过公开的法律诉讼程序——例如以“诽谤罪”——来扳倒政敌。

这就是新加坡式的法治,用李光耀的话来说:“秩序先于法律,因为没有秩序就不能执法……”但若仅从结果看,新加坡的权力运行是透明和受到监督的,否则就不可能有高居全球前茅的清廉度。

从某种意义上可以说,上述这种“开明威权”是整整一代新加坡人接受了的一份契约:他们自愿(或无奈地)放弃了很大一部分权利,换取了一个高效政府的良好照顾。

 

“新加坡模式”能够复制吗?

 

可能正是因为这个缘故,“新加坡模式”在除西方以外的世界许多地方赢得了强烈而持久的兴趣,而它对转型中的中国的特殊魔力就更加不足为奇了。这不仅是因为李光耀的华裔血统及其积极推销的“亚洲价值观”,更具吸引力的是它将政治上的排他垄断与经济上的自由繁荣、一党体制与廉洁高效……完美地结合在一起,就像它神奇般地将民族特性如此差异巨大的华裔、马来裔和印度裔人民团结在一起那样。

因此,作为“新加坡模式”的人格化代表,李光耀在中国所享有的名望远远超过其他任何一位外国领导人。当然,关于李光耀,中国社会当下其实存在着三种完全分裂的评价——对于无头脑的“愤青”民族主义分子,李光耀因为积极怂恿美国“重返亚洲”以制衡中国而背上了“数典忘祖的民族败类”的恶名;而在激进自由派眼里,李光耀作为一个压制民主的独裁者应当受到历史的审判;对当局来说,李光耀是一个令人自信心倍增的榜样,他雄辩地证明了一个国家在非西方的政治制度下也能成功实现现代化。新华社几周前发表的一篇评论文章概括了中国官方对李光耀的这种肯定:“新加坡创造了令世人瞩目的发展奇迹。这一奇迹所产生的影响和意义在于,新加坡所走的道路不是一条西化之路,而是一条坚持自力更生、博采东西方之长的新加坡现代化之路。”

不过,无论从哪个立场出发,李光耀及其“新加坡模式”都是绕不开的焦点。因此,他的离世让许多中国人失去了一面自我关照的镜子。

可以说,在过去30多年里,世界上没有哪个国家像新加坡那样对中国的改革开放和经济发展决策产生过那么大的影响,虽然新加坡如此之小而中国如此之大。

众所周知,改革开放的总设计师邓小平同李光耀的关系非同一般,他们两人之间有着一种深层次的相互理解和欣赏,可谓惺惺相惜。自那以后,每一代中国主要领导人都与李光耀保持了亲密的私人友谊。

过去20多年里,中国每年都会派遣大批官员到新加坡培训,学习“新加坡模式”。人民行动党在新加坡的长期一党执政,是一个将“绩效合法性”发挥到极致的例子,而且至今看起来仍然相当有效。这一点,在中国的决策者视野中可能是十分具有启发价值的。

同样地,世界上也没有第二个外国领导人像李光耀那样了解中国和中国领导人。自1976年起,李光耀总共访问过中国33次,见过毛泽东以及以后的所有中国领导人。作为中国领导人对他的高度评价的回报,李光耀也从每一位中国领导人身上发现了许多值得赞扬的优秀品质。

凭借着与生俱来的政治天赋,早在上世纪90年代初西方人对中国普遍感到悲观失望的时候,他就比任何人都更早地预见到了中国的崛起。他对中国领导人说,新加坡人多是中国偏远闭塞的南方渔民的后代,中国的精英都留在了中原,既然新加坡都能发展好,中国没有理由会差。这话既有恭维成分,又带一丝讽刺,但亦不失真诚。近年来,他不仅总是能够在北京与华盛顿之间左右逢源,而且还努力地试图居中牵线搭桥,有时也颇有收获。

由于这种对中国的深刻认识以及实用主义态度,新加坡可以说自始至终参与了中国的改革开放,并在中国一步步攀上世界第二大经济体的进程中收益良多。目前,在东盟国家与中国之间的4000亿美元贸易总量中,新加坡这么一个小国就占了四分之一,其余大多数也是经由新加坡转口的。而且,新加坡的银行承担了这些贸易融资的大部分。此外,新加坡现在还是香港之后的全球第二大人民币离岸中心,人民币在新加坡的贸易结算、贸易融资中的比例越来越高……

当然,关于“新加坡模式”能不能为中国提供一个范本的问题,在中国国内向来存在着激烈争论。

反对的理由认为,新加坡与中国的体量之比就像蚂蚁与大象,而且这还没有将中国的地区差异及复杂性考虑在内,它已经注定了“新加坡模式”是很难在中国大面积复制的——或许只有在上海这样的城市勉强行得通。显而易见的是,小国容易形成决策共识,政策推动及其执行效果相对而言也容易会立竿见影,出现问题时调头也容易。

就拿中国官员最津津乐道的新加坡的“高薪养廉”来说吧,这是李光耀最富争议的计划之一。他认为,只有支付堪与私营部门相比的高薪,才能把一流人才留在公务员体系中。现在看来,这套做法是成功的。但经常被中国官员有意无意忽视的是,第一,新加坡的政府极其精简,至于执政的人民行动党,其中央党部仅有十几个领薪的全职工作人员。第二,新加坡官员的薪酬是彻底货币化的,贵至部长们,除了薪水外没有其他特殊福利,他们需要自己开车,自己买房子;第三,高薪背后是绝对的高要求,新加坡的高级官员无一不是通过教育选拔和竞选历练脱颖而出的精英型人才。从很大程度上说,这也是人民行动党多年来在选举中能够不靠舞弊做票稳稳胜出的重要原因之一;最后,新加坡还有一整套严密的公务员选拔、考核、监督制度和程序,以及严格透明的财产申报制度,在惩处贪腐官员方面也是毫不手软、一视同仁。

但这套高薪养廉的体系近年来在新加坡也日益引发争议和批评,就连李显龙自己也承认这里存在两难:“如果付给公务员高工资,可能引起公众的反弹,因为在公众看来担任公职应当做出一些牺牲。这在一定程度上有道理,可是如果牺牲太大,体系就很难正常运转,高标准也不容易……这是一个先有鸡还是先有蛋的问题。”

如果这在新加坡都是有难度的,那么在中国就更加可想而知了。

 

结语

 

世界上有很多国家都想效仿新加坡,但新加坡注定将是一个独一无二的国家。在很大程度上说,“新加坡模式”不能算是一个真正的“模式”,因为它的良好运转高度很大程度系于李光耀一身——很少有领导人能像李光耀那样强烈地将一个国家打上个人自己的人格烙印,这也是世人对李光耀身后的新加坡怀有担忧的根源。

其实,对中国来说,真正有启发意义的可能不是“新加坡模式”,而是“新加坡精神”:即人民行动党以及全体新加坡人挥之不去的忧患意识以及在主动变革中求得生存的与时俱进的精神。

 

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